לתרומה
חפש
גורמי סיכון
המאבק בעישון

אי יישום החוק למניעת עישון בפאבים

עוד בנושא

אי יישום החוק למניעת עישון במקומות ציבוריים בפאבים בישראל:

מדידת העישון הכפוי והגורמים הקשורים ליישום/אי יישום החוק.

כרמית סטרן (דוקטורנטית) , פרופ' אורנה בראון-אפל וד"ר ענת דרך-זהבי

בית הספר לבריאות הציבור, הפקולטה לרווחה ובריאות, אוניברסיטת חיפה

המחקר נערך במימון האגודה למלחמה בסרטן

בנובמבר 2007 נכנס לתקף התיקון האחרון לחוק למניעת עישון במקומות ציבוריים והחשיפה לעישון בישראל, במטרה להגן על הציבור מפני חשיפה לעישון כפוי במקומות ציבור כולל בפאבים וברים (להלן: פאבים), ולהטיל את האחריות ליישום החוק לא רק על הרשות המקומית, אלא גם על בעלי העסקים תוך הגדלה של סכומי הקנסות (5,000 ₪ על בעל העסק ו-1,000 ₪ למעשן במקום אסור).

 

מטרת המחקר הייתה לבחון מהי רמת העישון הכפוי בפאבים בערים בישראל, ומהם הגורמים הקשורים אליה ברמת העיר וברמת הפאב.

 

הבחירה בפאבים כמקומות בילוי ציבוריים נעשתה על רקע העובדה, שפאבים נכללו לאחרונה בחוק ושקיימת בהם רמת שונות גבוהה מבחינת עישון, כלומר בחלקם מעשנים ובחלקם לא מעשנים.

 

במהלך השנים 2009-2010 נאספו נתונים מ-72 פאבים הפזורים ב-29 ערים בעלות רוב יהודי ברחבי הארץ. בכל פאב נמדד ריכוז הניקוטין באוויר, המהווה מדד לעישון כפוי, באמצעות מתקן סביל לניטור עשן טבק, שהומצא ונותח במעבדה בעלת שם עולמי באוניברסיטת ברקלי בקליפורניה. המדידות נערכו בתוך שטח הפאב באזור ללא מעשנים (אם נקבע כזה), ולכן על פי החוק, ריכוז הניקוטין הנמדד היה אמור להיות 0.

 

כפי שמוצג בתרשים 1, במרבית הפאבים נמצא ניקוטין באוויר: בשליש מהפאבים שנדגמו נמדד ריכוז נמוך של ניקוטין (עד ל- 10µg/m3);

ב-30% מהפאבים נמדד ריכוז בינוני (10.1-30µg/m3);

וברבע מהם היה ריכוז גבוה של ניקוטין (מעל 30.1µg/m3), כאשר בחמישה פאבים נמדד ריכוז גבוה מאד של ניקוטין (מעל 65.1µg/m3).

לעומת זאת בשישה פאבים בלבד (8.33%) נמדד ריכוז ניקוטין העומד בדרישות החוק (0µg/m30 ניקוטין באוויר).

 

באופן כללי ממוצע הניקוטין שנמדד היה בינוני 21.39µg/m3 ' (יSD=23.12) [הטווח 0-117.4µg/m3]

תרשים 1: התפלגות הפאבים לפי ריכוזי הניקוטין (סך הכול 72 פאבים)

בנוסף לדגימת הניקוטין נערכה תצפית בכל פאב להערכת המרכיבים בסביבה הפיזית שלו (בשטח הפאב) התומכים או המונעים עישון בו. כפי שמוצג בלוח 1, במרבית הפאבים הסביבה הפיזית תומכת בעישון ואינה עומדת בדרישות החוק: במרבית הפאבים לא הוקצה אזור עישון נפרד לחלוטין לעישון בתוך הפאב, לא הוצב שילוט "אסור לעשן", וכן הוצבו מאפרות רגילות או מאולתרות (תחתיות לכוסות שתייה או תבניות כסף חד-פעמיות קטנות לעוגיות). עם זאת במרבית הפאבים שנדגמו לא הוצבו מכונות אוטומטיות לממכר סיגריות, ולא הוצבו פרסומות ו/או תמונות הקשורות לחברות טבק ברחבי המקום.

לוח 1: התפלגות הפאבים לפי מרכיבים שאינם תומכים בעישון בסביבה הפיזית

מרכיב בסביבה הפיזית של הפאב, שאינו תומך בעישון

שכיחות הפאבים (72=n)

 

כן

חלקי

לא

 

מספר

אחוז

מספר

אחוז

מספר

אחוז

הקצאת אזור עישון נפרד

9

12.5

9

12.5

54

75.0

הצבת שילוט "אסור לעשן" על הקיר/ות

31

43.1

-

-

41

56.9

אי הצבת מאפרות על השולחנות ו/או על הבר

31

44.3

8

11.4

31

44.3

אי הצבת פרסומות ו/או תמונות של חב' טבק

57

80.3

-

-

14

19.7

אי הצבת אוטומט לממכר סיגריות

42

58.3

-

-

25

34.7

נמצא, שריכוז הניקוטין גבוה יותר בפאבים שהסביבה הפיזית שלהם תומכת בעישון, לעומת פאבים בעלי סביבה פיזית שאינה תומכת בעישון, בעיקר ביחס למרכיבים הבאים: הצבת שילוט "אסור לעשן" על הקיר/ות ואי הצבת מכונות אוטומטיות לממכר סיגריות (p<0.05), הקצאת אזור עישון נפרד (p<0.1). כלומר בפאבים המקצים אזור נפרד למעשנים, מציבים שילוט "אסור לעשן" ונמנעים מלהציב אוטומטים לממכר סיגריות נמדד ריכוז ניקוטין נמוך יותר בהשוואה לפאבים, שלא נוהגים כך. לעומת זאת לא נמצאו הבדלים מובהקים בריכוזי הניקוטין בפאבים ביחס להצבת מאפרות והצבת פרסומות. כמו כן לא נמצאו קשרים מובהקים סטטיסטית בין רמת העישון הכפוי בפאבים לבין משתנים נוספים ברמת הפאב (למשל, גודל הפאב, סוג הפאב, גיל המבלים וכו').

 

בשלב שני חושב הממוצע של ריכוז הניקוטין בכל הפאבים שנדגמו באותה עיר, לייצוג רמת העישון הכפוי בעיר (בכל עיר נדגמו באופן אקראי-שיטתי 1-4 פאבים). כפי שניתן לראות בלוח 2, במרבית הערים ישנו עישון כפוי בפאבים, כאשר בכמעט מחצית מהערים הייתה רמה בינונית, ברבע הייתה רמה נמוכה ובחמישית מהערים נמדדה רמה גבוהה של עישון כפוי. שלוש ערים בלבד עומדות בדרישות החוק (בפאבים שבשטחן נמדד 0µg/m3 ניקוטין באוויר).

לוח 2: התפלגות הערים לפי רמת החשיפה לעישון כפוי וריכוז הניקוטין

 

רמת עישון כפוי

ריכוז ניקוטין  ממוצע בעיר

(µg/m3)

שכיחות ערים

מספר

אחוז

כלל לא

0

3

10.34

מעטה

0.5-10.0

7

24.14

בינונית

10.1-30.0

13

44.83

גבוהה

30.1-60.0

6

20.69

 

סך הכול

29

100

בתום איסוף הנתונים מהפאבים נערכה פנייה לעיריות בערים שנכללו במחקר (29). 25 עיריות הסכימו להשתתף במחקר, 2 נמצאו לא מתאימות לפי קריטריוני המחקר ו-2 סירבו להשתתף. ב-25 העיריות שנכללו, רואיינו פנים אל פנים בנושאים של מדיניות ותפיסות בריאות, עישון ואכיפת החוק ע"י העירייה 70 נושאי תפקידים בכירים:

א.         22 נבחרי ציבור, לרבות ראשי הערים או סגניהם.

ב.         48 מנהלים, לרבות מנהלי פיקוח, איכות סביבה ו רכזי בריאות או סגניהם.

על פי דיווח נושאי התפקידים שרואיינו אודות רמת האכיפה של החוק למניעת עישון במקומות ציבוריים ע"י פקחי העירייה נמצא, כי במחצית הערים מתבצעת אכיפה מועטה, בחמישית מהערים לא מתבצעת כלל אכיפה של החוק, ב-16% מהערים מתבצעת אכיפה בינונית, ב-12% אכיפה רבה של החוק ובעיר אחת בלבד נעשית אכיפה רבה מאד של החוק. מעניין לראות, כי לא נמצא קשר מובהק סטטיסטי בין רמת האכיפה המדווחת בעיר לבין רמת העישון הכפוי בפאבים באותה העיר.

 

בניתוח הראיונות של נושאי התפקידים עלו שני נושאים מרכזיים, הנוגעים לאכיפת החוק ולתפיסות בנוגע אליו. להלן פירוט הסוגיות המרכזיות שזוהו גם בהתייחס לרמת האכיפה המדווחת בעיר:

 

1. העירייה מצויה בקונפליקט: העירייה הינה רשות נבחרת הנותנת שירות לתושבים מחד גיסא, והינה רשות אכיפה הנתפסת "כאיש הרע" מאידך גיסא:

א.         "זה לא תפקיד העירייה" - חלק מהמרואיינים ציינו, שאכיפת החוק אינה צריכה להיות חלק ממשימות העירייה, בעיקר משום שמדובר בגוף פוליטי נבחר, שבא במגע ישיר עם בוחריו, ומעוניין לרצותם ("העירייה גם נותנת שירותים וגם מבצעת אכיפה, וזה קשה. אני רוצה שיבחרו בי שוב..." ראש עיר). מרבית המרואיינים, שהעלו את התכנים הללו היו ראשי ערים. כמו כן מרואיינים מעיריות שאינן אוכפות, נטו יותר להתנגד להטלת האחריות לאכיפת החוק על העיריות, מאשר מרואיינים מעיריות אוכפות. כמו כן יותר מרואיינים מעיריות שאינן אוכפות הציעו פתרונות אחרים לאכיפת החוק, למשל: "צריך לתת לגורמים נוספים להתעסק באכיפה... מפקחים של משרד הבריאות או איכות הסביבה..." (מנהל פיקוח). לעומת זאת היו מרואיינים אחרים, אם כי מעטים, שציינו שאכיפת החוק הינה מתפקידה של העירייה, כאשר חלקם טענו זאת בתקף ("אני חושב, שזה כן תפקיד העירייה לאכוף את החוק. אני לא מבדיל בין פיקוח, הקשור לחנייה לבין אכיפת חוק העישון..." ראש עיר); וחלקם קיבלו את הדין בלית ברירה.

 

ב. נראה, שאכיפת החוק ע"י העירייה מושפעת מחישובי רווח והפסד ביחס לרווחיות הקנסות מצד אחד, ולפגיעה כלכלית עקב בריחת עסקים מהעיר מצד שני. כמו כן נראה, שלציבור הפעיל המגיב על פעילות העירייה ומתלונן בצר לו, השפעה משמעותית על אכיפת החוק: לתלונות של לקוחות, תושבי העיר הלא מעשנים או בעלי העסקים הנדרשים ליישם את החוק, יש משקל לא מבוטל בהנעת לפעולה, אם לאכיפה או להימנעות ממנה. עם זאת רק חלק קטן מהמרואיינים אכן בדק עם התושבים באופן ישיר באמצעות סקר מהן עמדותיו בנוגע לחוק העישון, כך שבמרבית המקרים מדובר בתפיסה סובייקטיבית או בניחוש של המרואיין אודות עמדות הלקוחות, ולא בעמדותיהם האמיתיות. מרואיינים, שדיווחו על רמה גבוהה של קונפליקט ורצון להתחשב בבעלי העסקים המקומיים מחשש לפגיעה בהם ועל שירותיות גבוהה והתחשבות בעמדות הציבור, היו לרוב מעיריות אוכפות, אם כי היו גם מרואיינים מעיריות שאינן אוכפות, שטענו כי אינם אוכפים את החוק מתוך התחשבות בלקוחותיהם. חלק מהמנהלים מעיריות שאינן אוכפות, התייחסו לויתור על קנסות או הפחתת גובה הקנס בגין עישון כשירותיות כלפי לקוחותיהם.

 

2. קשיים באכיפת החוק עקב תהליך "הנחתת" האחריות לאכיפת החוק על הרשויות המקומיות ע"י השלטון המרכזי מצד אחד, והתמודדות עם ציבור הלקוחות המעשנים, שאינם נענים לחוק מצד שני -

א. חלק מהמרואיינים ציינו, כי החוק "הונחת" על רשויות המקומיות ע"י השלטון המרכזי ללא תקציב מתאים, ללא שיתוף וללא הכנה מוקדמת- דבר, שיצר התנגדות כלפי החוק ואכיפתו. הנקודה המרכזית עליה התרעמו המרואיינים הייתה היעדר תקציב, המשפיע על הקצאת כח אדם מספקת למשך שעות פעילות ארוכות יותר (בסופי שבוע ובשעות הלילה). בנוסף ציין מיעוט המרואיינים, כי נעדרה תשתית חינוכית לחוק כצעד מקדים או משלים לאכיפה. חוץ ממרואיין אחד כל המרואיינים האחרים, שהתמרמרו על אופן העברת האחריות לאכיפת החוק מהדרג הארצי למקומי, משתייכים לעיריות שאינן אוכפות את החוק.

ב. ציבור המעשנים הישראלים- מרואיינים מעיריות אוכפות ומעיריות שאינן אוכפות כאחד ייחסו את אחד הקשיים באכיפת החוק לאופיו של המעשן הישראלי: לא ממושמע, לא מחונך ו"מצפצף" על חוקים. כמו כן חלקם ציינו, כי קיים קושי לאכוף את החוק הספציפי הזה, מאחר שהפקח נאלץ להתעמת עם האדם, ולבקש את פרטיו האישיים על מנת לתת לו דו"ח, להבדיל מנתינת דו"ח על חנייה, למשל, אז החיכוך מינימאלי על פי רוב. חלק מהמרואיינים, בעיקר מעיריות שאינן אוכפות, דיווחו על אלימות או חשש מפני אלימות כלפי הפקחים כגורם המקשה על אכיפת החוק.

ג. גובה הקנס - חלק מהמנהלים שרואיינו, בעיקר מעיריות שאינן אוכפות, התייחס לגובה הקנס כבלתי מידתי ביחס לעבירה: "הפקחים לא נעים להם כי זה הרבה 1,000 ₪. הפקחים בסך הכול בני אדם... זה קשה להם..." (מנהל פיקוח). המרואיין היחיד שהתייחס באופן חיובי לגובה הקנס היה ראש העירייה היחידה שדיווחה על אכיפה מלאה של החוק: "אם לענות לך בכנות, אני אוהב את החוק- הוא מכניס לי כסף...".

 

3. תפיסות המרואיינים כלפי החוק:

א. קיים פער בין הבעת תמיכה בחוק לבין אכיפתו המדווחת, כאשר רוב המרואיינים הביע תמיכה בחוק, ובבד בבד ציין, כי החוק אינו נאכף ברמה מספקת בעיר, ואף לקח על כך אחריות.

ב. החלת החוק בפאבים: חלק מהמרואיינים ציינו, שהחוק צריך לחול גם בפאבים, וחלק התנגדו לכך בטענה שזה נורמטיבי ומקובל לעשן בפאבים. נמצאו הבדלים בין המרואיינים על פי תפקידם בהקשר זה: רוב המנהלים התנגדו ואף התרעמו על החלת החוק בפאבים, בניגוד למיעוט ראשי הערים. נראה, שעמדות ראשי הערים בנוגע להכללת הפאבים בחוק למניעת עישון, משפיעה על אכיפה או אכיפה של החוק בפאבים בהתאמה. בנוסף חלק מהמרואיינים, בעיקר מעיריות שאינן אוכפות את החוק, הציעו פתרונות לקונפליקט בין זכויות המעשנים לזכויות הלא מעשנים בפאבים: הפרדת המבלים המעשנים מהמבלים שאינם מעשנים או בהגדרת פאבים למעשנים ופאבים ללא מעשנים.

חשוב לציין, כי לא נמצאו הבדלים בין נושאי תפקידים מעשנים לכאלה שאינם מעשנים.

 

נדבך נוסף של המחקר כלל ראיונות איכותניים עם 18 בעלי פאבים מתוך הפאבים שנכללו במחקר 3 פאבים שלא עישנו בהם, ו-15 פאבים שעישנו בהם. מרבית המרואיינים היו גברים (15), גילם הממוצע 33 שנה וכמחצית אינם מעשנים (מתוכם שלושה מעשנים לשעבר). כל המרואיינים הכירו את החוק. בניתוח הראיונות של בעלי הפאבים עלה נושא מרכזי אחד: אכיפה. תתי הנושאים שזוהו עוסקים בהיבטים שונים של אכיפת החוק ע"י העירייה, בעלי הפאבים עצמם והאזרחים, הקשיים ביישומה או היעדרה והשלכותיה.

 

 

להלן סיכום הנושאים גם בהתייחס לרמת העישון הכפוי שנמדד בפאב:

 

אחד המניעים העיקריים לאכיפה או לחוסר אכיפה של החוק ע"י בעלי הפאבים הוא תפיסת האכיפה ע"י רשויות האכיפה, ובעיקר ע"י העירייה:

 

א. חוסר אכיפה ע"י העירייה - מרבית המרואיינים ציינו, שאין אכיפה כלל או שהאכיפה אינה מספקת ע"י פקחי העירייה, הלינו על כך ואף אמרו שהדבר מקשה עליהם ליישם את החוק, במיוחד אל מול הלקוחות המעשנים. המרואיינים, בעיקר מפאבים בהם מעשנים, אך גם מפאבים בהם לא מעשנים, חשים בודדים במערכה ללא גיבוי מרשויות האכיפה, ולכן מרביתם ויתרו על אכיפת החוק. למעשה, נראה כי חלק מהמרואיינים מפאבים בהם נמצא עישון כפוי, מפרשים את חוסר האכיפה כמדיניות של העירייה, המתירה את העישון בהעלמת עין, והם מנחילים את המדיניות הזו גם בבתי העסק שלהם כפועל יוצא מכך, בעיקר עקב העובדה שהם נמצאים בקונפליקט מול לקוחותיהם המעשנים והלא מעשנים, כפי שיתואר בהמשך.

 

ב. אכיפה ע"י הרשויות ואכיפה אזרחית- מרואיינים מפאבים בהם מעשנים ציינו, שאם קיימת אכיפה של החוק, היא חלקית בלבד, ואז מקפידים יותר על מראית עין של קיום החוק; לעומתם מרואיינים מפאבים ללא עישון דיווחו על אכיפה מוגברת של החוק ע"י העירייה או ע"י תביעות אזרחים, שגרמו לאכיפה גם שלהם.

 

ג. אכיפה לא הוגנת ע"י הרשויות- מרואיינים שאוכפים ושאינם אוכפים את החוק, תיארו חוסר שוויון באכיפה ע"י הרשויות, היוצר אפליה בין פאבים והפסדים למי שאוכף את החוק. המרואיינים טענו, שהרקע הוא נוחיות, כמו: קרבה פיזית של הפאב לעירייה, או שחיתות ("כל מי שמקומבן, וזה כמעט כולם- הכול רגיל אצלם. חוץ מאיתנו שאנחנו לא מהאזור..." בעל פאב).

 

ד. "זה לא צריך להיות תפקידנו"- חלק מהמרואיינים ציין, שאכיפת החוק אינה צריכה להיות מתפקידו, משום שמטרתם של בעלי עסקים לרצות את לקוחותיהם ולהרוויח כסף, ולא להיות כדבריהם "שוטרים" או ""bad guys. גם הקטגוריה הזו קשורה לקונפליקטים, שחווים בעלי הפאבים, גם אל מול לקוחותיהם המעשנים ושאינם מעשנים, וגם אל מול החוק ואוכפיו כאשר, מנגד הם אינם רוצים להיות "הרעים" בסיפור הזה, ובטח שלא היחידים שמתמודדים עם החוק, הן בהשוואה לפאבים אחרים בסביבתם והן מבחינת תחושת הבדידות וחוסר הגיבוי של הרשויות.

 

ה. קשיים ביישום החוק בפאבים - חלק מהמרואיינים טענו, שקשה לאכוף את החוק בפאבים הן בשל תנאי המקום (אפלולית ורעש) והן בשל הלקוח המעשן המסרב להיעתר לבקשות שלא לעשן ואף פוגע בהכנסות המקום והעובדים ("קשה לאכוף את החוק כי זה מאוד רועש וחשוך... זה פוגע בטיפ של הברמנים אם הם מעירים"; בעל פאב). מרואיינים, שדיווחו על רמה גבוהה של קונפליקט מול הלקוחות, ציינו חוסר גיבוי ע"י הפיקוח וקושי לכפות על הלקוחות אי עישון, נטו יותר שלא לאכוף את החוק. חששם המרכזי של בעלי הפאבים, שהקפדה על החוק תגרום "לבריחת" לקוחות מעשנים: "אני מנסה שלא לפגוע במבלים שאינם מעשנים, וגם לתת למבלים המעשנים מקום מהנה... ללקוחות אני בד"כ לא מעיר... לא רוצה שהם יתרגזו או לא יחזרו... אם מישהו רוצה לעשן, הוא מעשן..." (בעל פאב). בנוסף חלק מהמרואיינים התייחסו לנעשה בפאבים מתחרים בסביבה ובעלות-תועלת של קנסות ותביעות מול ריצוי לקוחות, כך שיישום בפועל של החוק למניעת עישון נתפס לעיתים כ"להיות פראייר".

 

לסיכום, על אף שהחוק למניעת עישון במקומות ציבוריים קיים מזה 3 שנים וחצי, הוא אינו מיושם במרבית הפאבים ואינו נאכף ע"י מרבית העיריות בישראל. נראה, שהגורם המרכזי ליישום החוק בפאבים הוא המדיניות שמתווה בעל הפאב, המושפעת גם מאכיפת החוק ע"י פקחי העירייה והאזרחים המבלים במקום, וגם מהלחץ של הלקוחות (המעשנים והלא מעשנים) הנוגעות ליישום החוק. נראה, שלחץ ציבורי הינו גורם משמעותי המשפיע גם על פעילות העירייה בנוגע לאכיפה.

 

לאור ממצאים אלה, עולה הצורך בקמפיין תקשורתי לעידוד הציבור לעמוד על זכותו לנשום אוויר ללא עשן מסרטן, ולפנות לבעלי עסקים ולעירייה בדרישה לאכוף את החוק. בנוסף עלו מראיונות נושאי התפקידים בעיריות הצורך בתהליך שתפני עם קובעי המדיניות הארצית להעברת האחריות אליהן, הכולל דיון, שינוי עמדות והקצאת משאבים מתאימים. כמו כן לייעול האכיפה יש לשקול בכובד ראש אכיפה ע"י ארגונים חלופיים או נוספים, כמו: משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה או גוף אכיפה ייעודי עצמאי.